【太陽花紀念特刊】鄭秀玲:回顧學運,前瞻未來

太陽花運動貿易服貿

作者:鄭秀玲(臺大經濟系教授)

兩年多前,馬政府在 2013 年 6 月簽署了兩岸服貿協議,由於該兩岸服貿協議的內容十分不對等且程序黑箱,引起民間團體反彈。然而政府不願回應民意,於是在 2014 年 3 月 18 日爆發了意想不到的太陽花學運,進而影響了後續 2014 年五都市長選舉及 2016 年總統及立法委員選舉的結果,巨幅改變了台灣的政治版圖。

本文擬從以下四點來檢視該協議:

  1. 要有產業實力和產業戰略和他國簽署 FTA,才能改善經濟。
  2. 兩岸服貿協議之簽署違反 Joseph Stiglitz 的三大原則。
  3. 我方談判團隊犯了致命錯誤,才會簽出荒謬的協議。
  4. 中國和韓國簽署 FTA 均有其產業策略和國家發展目標。

要有產業實力和產業戰略和他國簽署FTA,才能改善經濟

在全球區域經濟組織合縱連橫下,台灣有必要盡速擴大結盟,才不會被排除在全球化的浪潮之外。但誠如朱敬一院士在學運後所寫的《找回台灣經濟正義與活力》(2015) 一書中所言,我們要有「產業實力」和「產業戰略」和他國簽署自由貿易協議 (簡稱 FTA),才能有效改善我國經濟,不然簽再多的 FTA 也是沒用。他舉例紐西蘭先做基因篩選,種出好的奇異果,再透過廣簽 FTA ,把奇異果等農畜產品賣出去。韓國則培植出現代汽車和東大門成衣等產業,再與各國廣簽 FTA ,外銷這些產品。

反觀我國在簽署貿易協議前,當時的財經閣員和談判團隊並沒有產業戰略思維。例如馬政府在兩岸服貿協議中鼓勵台商到中國的主要城市去開設醫院,輸出我國優秀的醫療人員,同時又擬在台設立自由經濟示範區,推動國際醫療,吸引境外病患來台。前項政策係輸出醫生,後者是輸入病人,兩者根本是相互矛盾的啊!朱院士還說自由化與國際化其實只是經濟突破的必要而非充分條件。徒有自由開放,但不厚植產業實力,不足以保證經濟的繁榮,觀諸西班牙等國,早有明證。

2013 年 6 月 21 日兩岸簽署了服貿協議前後,我在美容院洗頭時,恰好從報上讀到了郝明義先生的〈我們剩不到二十四小時〉一文。身為自博士論文以來即長期進行產業經濟研究的我,覺得有必要去了解此協議到底開放了那些相關產業。沒想到我的研究團隊和一些 NGO 朋友就此在學運前 (從 2013 年 7 月 1 日至 2014 年 3 月 17 日) 對此協議展開了為期長達8個多月的深入研究。我們發現此協議內容問題叢生,極其荒謬,真的應驗了朱院士上的看法,顯示整個馬政府根本沒有戰略思維,只為自由化和國際化而簽,卻置小老百姓的生計和國家安全於不顧!


兩岸服貿協議之簽署違反 Joseph Stiglitz 的三大原則

我們以諾貝爾經濟學獎得主 Joseph Stiglitz 對自由貿易協議簽訂提出的三大原則,即協議談判須透明、協議內容須對等,國家利益須在商業利益之上,來檢視這個服貿協議,發現其內容完全背道而為。詳細說明如下:

第一,此服貿協議的談判過程不透明。我政府在協議簽署前不讓國會參與監督,沒有事前舉辦公聽會,也沒有進行經濟、社會和國家安全等之衝擊評估,嚴重違反民主程序。陸委會王郁琦等官員更強勢表示,此協議內容過程的保密是國際慣例。然而許多民主國家為讓貿易談判的結果能夠盡可能符合國家經濟利益與民間需求,不僅保障國會參與對外貿易協議的談判,更讓民間代表掌握談判進度資料並共同諮商,以便事先發現談判過程中可能出現的問題,有助規劃談判策略。

美國《 2002 年 TPA 法》規定在貿易協定「談判開始前」,必須對國會踐行「事先告知」與「諮詢程序」。民間諮詢程序則涵蓋來自企業、勞工、NGO 及消費者等民間部門之代表。我國貿易法第 8 條亦有舉辦公聽會、徵詢學者專家和業者意見之相關規定。過去加入 WTO 前,立法院也有舉行公聽會之前例。由此可知,這次服貿協議嚴重違反民主程序,根本不是甚麼國際慣例。

在各方強烈抗議下,政府才不得不在「事後」追加二十場徒具形式的公聽會。每場公聽會僅有一、兩名國民黨立委到場,顯示出他們只想盡快走完流程,而非真正與人民溝通的敷衍立場。

第二,協議內容明顯不對等。我方對中國確實是「真開放」,在眾多開放的行業中並未有任何限制,允許中國業者以獨資、合資、合夥及設立分公司等形式在台設立。反觀中國並未對我們「對等開放」,在他們需要的服務行業上,積極引進我方的專業技術人才;在較不需要、或我方具競爭力的項目上,就設下持股、資本等種種規定加以限制,更限縮投資地點於福建省。以號稱讓利最多的銀行業來說,中國只開放設立村鎮銀行,異地支行又僅限縮在福建省。

再者,我方大多沒有限制中方不能跨境提供服務,中國卻大多不允許我業者在台灣提供跨境服務。這樣一來,將使我方業者為了追求中國市場,只好前去中國設立商業據點,我方資金、人才將大舉西進中國,致有掏空台灣經濟之嫌。由此不難發現中國的談判策略是充滿著規劃及目的性,是此協議的大贏家,故急欲通過此協議;我方將會是大輸家,不對等的協議內容會嚴重傷害我方權益。劉憶如是學運期間國內少數勇敢而有良知的經濟學者,她亦意識到此跨境服務不對等的嚴重性,曾在天下雜誌撰寫〈服貿協議 應重新談判〉一文,強調「跨境服務不對等,需重新談判」。

第三,忽視國家安全。我政府在此協議的開放項目上,無視中國對台的政治企圖,棄守我弱勢產業、開放了電信、入口網站經營、網站代管、印刷、隧道橋梁港埠等交通建設等,讓我門戶洞開,對我言論自由、通訊隱私、網路中立性造成嚴重威脅、國家更是毫無機密可言。因此在學運期間就有超過六百位電機及資訊專家學者出面連署反對此協議的通過。


我方談判團隊犯了致命錯誤,才會簽出荒謬的協議

由於找不到政府的評估報告,且百思不解為何我方會談判出這種不可思議的內容。我的研究團隊乃持續進行政府本該作但沒有做的工作,即比較中韓兩國和其他國家簽署的近十個自由貿易協議 (FTA) 的內容,並研究其簽署 FTA 的產業策略和國家發展目標。同時我們也和 NGO 團體一起邀請相關業者、專家和學者舉辦兩岸服貿影響分析之系列研討會。

我們後來終於發現我方談判團隊犯了一個致命的錯誤,即誤以為兩國的雙邊 FTA 要完全符合世界貿易組織 (WTO) 多邊協議的規範。以 2001-2002 年期間兩岸先後加入 WTO 時,我方為已開發國家,需開放較多項目,中方為開發中國家則可開放較少項目的邏輯來進行此協議的談判。難怪我方不應開放的港口、隧道和電信等項目卻開放了,該向中方爭取的跨境服務對等和爭取我方具優勢產業開放至中國市場都未爭取到!


中國和韓國簽署 FTA 均有其產業策略和國家發展目標

我們發現中國談判團隊在陳德銘擔任商務部長領導下和十國所簽署的 FTA 對外開放項目大抵頗為一致且符合其其國家發展目標。唯對文化語言不同的先進國如瑞士會較開放,但為避免語言文化相近的港澳台和他們的業者競爭,則在協議內容上多加了不少文字條文的限制,以及刻意增加跨境服務不對等的限制。

此外中國在 2003 年與香港簽署更緊密經貿關係安排 (CEPA) 後,怕香港過於有競爭力,乃透過歷年補充協議的簽定,逐步開放中國市場,到 2013 年 8 月雙方共簽定了十個補充協議。為何我方未考慮採取類似逐步開放中國業者入台的策略?

比對兩岸服貿協議內容,我們還發現它完全符合中國「十二五計畫(國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要)」的發展策略。這項計畫除追求經濟平穩較快發展及改革開放不斷深化外,也將重點放在兩岸議題,將 ECFA 納入其中,更納入「海峽西岸經濟區建設」及「服務業競爭力的改造」。把這次雙方開放服務業的承諾與中國「十二五計畫」比較,可看出中國充滿事前規劃及目的性,限縮大部分台灣投資於福建省,以配合海西經濟區發展計畫;並擬透過幾乎全面開放台灣廉價優質高階技術人才赴中,來改造其服務業競爭力的用心不可謂不深。

至於韓國為了取得先進技術、擴充市場及降低對其國內就業市場的衝擊,則選擇先和美、歐等先進國家簽定 FTA,近年才和中國簽署 FTA ,而且韓國與東協在 2007 年先簽訂貨品貿易協議, 2009 年才簽訂服貿協議。由此可知,中韓都能以整體國家利益整體考量,了解自己和研究對方的產業特性和實力下,持續多年的進行策略性和專業性的和多國成功簽署有利於己的貿易協議。

反觀馬政府並未從我方早期的 WTO 談判團隊傳承經驗,似也不信任國民黨智庫,僅靠少數沒經驗的國貿團隊在和經驗豐富的中方談判。中華經濟研究院的 WTO 及 RTA 中心李淳博士等人也只是在協議完成後幫政府做宣傳的工作,研擬了利大於弊等二十幾個說詞讓馬總統等高官在媒體前輪番複誦。此乃無異於拿納稅人的錢來欺騙人民,並未積極進行協議簽署前後的各項衝擊影響評估分析!


結論:前瞻未來

不可諱言,新政府五月上任後即將面臨爭取加入 TPP 的談判及可能重啟與中國進行貨物貿易及服務貿易協議的談判。因此特以本文建議新政府應記取馬政府兩年多前在兩岸服務貿易協議談判中所犯的種種錯誤,並宜優先厚植我國的產業實力和規劃出完整的產業戰略,深入研究對方的產業結構及其特性和研析其戰略目標,才能知己知彼,才能簽署符合大多數人利益促進我國經濟繁榮的貿易協議,而非一味的栽進 FTA 的談判,為了開放而開放。

更重要的是,我方在和中國談判時應考量雙方的特殊性 (包括政治上和產業規模的差異性) 此服貿協議的影響威力遠超過現行投資許可辦法,不僅三年內不能更改開放承諾,三年後也只能改為更開放,和現行我方擁有主控權、開放條件易修改的投資辦法完全不同。因此我們建議新政府應中止馬政府所簽訂這個有嚴重問題的兩岸服貿協議版本,在立法院通過兩岸監督條例後,雙方先簽署爭端解決協議後,再循美韓 FTA 重新談判經驗,重新與中國展開談判,努力捍衛我方權益,積極爭取對等開放,並排除會影響我民主自由、國家安全和弱勢產業的項目。雙方逐步開放、以便爭取雙贏。

鄭秀玲,臺大經濟系畢業,美國壬色列理工學院經濟學博士。研究領域為產業經濟學。鄭老師曾參與反媒體壟斷、反黑箱服貿等公共事務。亦創辦鄭秀玲等學者服貿解密臉書粉絲專頁,從經濟學的角度剖析服貿協定的利弊。鄭老師現為臺大經濟系教授。

封面圖片取自 kent Chuang

編輯部

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白經濟編輯部。