【太陽花紀念特刊】吳聰敏:台灣貿易困境與對策

太陽花運動貿易服貿

作者:吳聰敏(臺大經濟系教授)

2014 年 3 月 18 日晚間,一群學生強行進入立法院議場,開啟服貿協議學生運動的序幕。服貿協議是台灣與中國的貿易協定。一般國家簽訂貿易協定的目的通常是要解除既有的貿易障礙,包括進口管制與關稅。貿易協定必然造成利益重分配,因此,它會引發爭議與抗議一點都不足為奇。例如,2012 年台灣也曾因為進口美國牛肉的問題,鬧得沸沸揚揚。不過,服貿協議多了政治問題的面向,因此,爭議更大。


貿易與利益重分配

欲探討自由貿易的影響,首先須了解貿易為何不自由?貿易不自由的原因可能是人為因素,也可能是非人為因素。底下試由兩個台灣日治時期的例子來說明。

圖 1 畫出 1898–1912 年期間,台灣各地米價之變動。 1898–1902 年間,北台灣的平均米價明顯高於台中與彰化。不過,到了 1909–1912 年間,米價的差異明顯縮小。為何如此?原因是日本人於 1899 年動工興築南北縱貫鐵路,1908 年鐵路全線通車。

圖 1:台灣的米價(1898-1912)

縱貫鐵路通車前,台中的米價雖然遠低於台北,但因為交通不便,運輸成本太高,台中的稻米運到台北出售無利可圖。鐵路通車使運輸成本下降,台中與台北之間的稻米貿易出現,因此,北台灣的米價下跌,中台灣的米價上升。以上的例子說明,一直到 20 世紀初,台灣島內的貿易不自由並非人為因素,而是交通不便。現代化的交通系統出現之後,稻米貿易的障礙即告排除。

那麼,稻米自由貿易之影響為何?從供給和需求的角度判斷,原先台中的米只需供應中台灣,貿易後必須供應兩地,供不應求使得價格升高。反過來,台北的消費者有更多且便宜的選擇,有的人改買台中米,想購買台北米的人也減少,米價便下降。由圖 1 的米價變動來看,台北的消費者獲益,但台中的消費者遭受損失。相對的,稻米自由貿易對台中的農夫有利,但對台北的農夫不利。因此,稻米自由貿易之後,生產者與消費者的利弊不同,有人獲益,有人不利。不過,經濟學的研究指出,利與弊合計,貿易雙方整體的利益會上升。

以上的例子是台灣島內的貿易,但也可以用來理解國際貿易之影響。由各國經濟發展的歷史可以看出來,當技術進步使交易成本下降至某一水準,貿易即出現。 1980年代以來國際貿易量之增加,一方面得力於貨櫃運輸的成本下降,另一方面則是網路興起使資訊取得之成本大幅降低 (The Economist, 2013)


人為貿易障礙

技術進步與運輸成本下降會促成貿易出現,但人為因素則可能創造出貿易的障礙;而設置人為障礙的動機通常是有人想要從中獲利。

縱貫鐡路通車後,台北的農夫與台中的消費者利益受損,但是,他們找不出理由反對貿易。台中的消費者能夠做的是減少稻米消費,台北的農夫的對策則是轉業,或者提升稻米品質。相對的,若是國際貿易,利益受損的一方常舉出種種反對貿易的理由。這些反對的理由一旦變成政策,即形成貿易障礙。

日治時期,台灣的砂糖業曾經蓬勃發展,台灣南北各地,甚至東部,都有日本人建立的大型糖廠。砂糖業包含甘蔗農業與製糖兩部分,但台灣的甘蔗農業其實並無比較利益。例如,台灣的植蔗成本遠高於印尼。日本人為了在台灣發展砂糖業,對於砂糖進口課徵很高的關稅。以 1927 年為例,精糖的價格包含約 22% 的關稅 (矢內原忠雄, 1999, 頁 305–308)。因此,日治時期台灣的糖業發展是建立在人為的貿易障礙上,而獲益者是日本糖公司與台灣農業,日本消費者的利益則受損。


台灣的貿易自由化

貿易自由化是指掃除或降低人為的貿易障礙。不過,日治時期若有人提議降低關稅,日本糖公司一定出面反對,他們提出的理由是,「貿易自由化對於國內糖業發展不利。」

台灣糖業後來如何發展?1945 年日本戰敗投降後,台灣的糖業不再受到日本關稅的保護,台灣的砂糖轉而以中國大陸為市場。1949 年,國民政府撤退到台灣來,台灣的砂糖無法在上海出售,砂糖出口直接面對國際市場的競爭,而台灣的糖業也自此長期沒落。

經濟學常以出口占 GDP 之比例來衡量一國貿易開放程度。由圖 2 可以看出來,1960 年代中期以後,台灣的出口占 GDP 比例遠高於世界平均。經濟學者普遍同意,出口是台灣經濟成長的動力。不過,貿易開放使某些產業面臨生存危機。以經濟學的名詞來說明,貿易出現後,具有比較利益的產業更加快速成長,不具比較利益的產業面臨被淘汰的危機。台灣在 1960 年代,紡織業蓬勃發展,原因是當時的勞力便宜。到了 21 世紀初,台灣的比較利益不是紡織業,而是資訊產業。

圖 2:出口佔 GDP 比例(1960-2012)
資料來源:吳聰敏 (2014)

台灣從 1960 年代以來的經濟成長使所得增加,工資上升,因此造成紡織業逐漸喪失比較利益。此時,我們有兩條路可走。第一是對進口紡織品課徵高關稅,讓紡織業繼續存活。第二是開放競爭,則紡織業的規模會逐漸萎縮,短期間失業率也可能上升。 但是長遠來看,紡織業廠商的資金會轉而投入其他產業,工人也會轉入其他行業。 轉型很辛苦,但這條路讓台灣在國際間繼續保有生產優勢。


貿易協議與主權

依據世界銀行的統計,全球關稅稅率平均值在 1980 年代晚期大約是 13.5%,到了 2010 年下降至約 6.0%,這是世界各國努力解除貿易管制政策的成果。此一結果反映一項共識:解除貿易障礙有助於提升總體利益。另一方面,這也代表 WTO (世界貿易組識,1995 年成立) 努力的成果。

近年來,國際貿易談判由多邊談判逐漸轉變成以區域談判為主,原因之一是,爭議實在太多,多邊談判不易獲致成果。服貿協議是台灣與中國之間的貿易協定,這是以 2010 年簽訂的 ECFA (兩岸經濟合作架構協議) 為基礎,其精神是自由貿易協定 (Free-Trade Agreements,簡稱為 FTA)。兩國之間若簽署自由貿易協定,則雙方同意降低關稅與其他貿易障礙。貿易談判牽涉到兩國國內各產業與消費者之利益重分配,因此,協議不易達成。即便是雙方在談判桌上達成協議,協議書內容能否通過國會或立法院,還是問題。貿易談判事實上只有一個重點,本國的讓步儘量少,並要求對手國讓步多一點。

兩岸服貿協議當然也不例外。

不過,台灣與中國的貿易談判有一個全球獨一無二的特點:中國不願意讓台灣與其他國家簽訂自由貿易協定。依據 WTO 的統計,截至 2014 年 1 月,全世界已生效的區域貿易協定合計有 377 個。台灣的產品行銷全世界,因此,台灣有意願與世界各國簽訂貿易協定。但是,截至 2012 年為止,台灣僅與 5 個中美洲小國家有自由貿易協定。為何數目如此低?主要原因是中國堅決反對其建交國「同台灣發展任何形式的官方往來」(中國外交部,2010.6.2)

馬政府期望 2010 年簽訂 ECFA 之後,中國會允許台灣與其他國家簽訂自由貿易協定。但由中國外交部的聲明來看,這可能只是一個夢想。中國為何不讓台灣與其他國家簽貿易協定,但又積極與台灣簽貿易協定?一般的猜測是,台灣若僅與中國簽訂貿易協定,則台灣對中國的出口比率會上升,與中國的經濟連結會日益緊密。這有助於中國官方主張的統一目標。

不過, 2013 年台灣與新加坡簽訂經濟夥伴協定,又與紐西蘭簽訂經濟合作協定。這是否表示中國的態度改變?目前一般的解讀是,中國只願意讓台灣與貿易往來不大的國家簽貿易協定。換言之,中國的基本策略並未改變。

台灣的住民有主張統一者,有主張維持現狀者,也有主張獨立者。以最近的民調來看,後兩群人的比例遠高於第一群人 (見下文圖 4)。主張統一者應該是希望服貿協議儘速通過。但對於後兩群人而言,服貿協議也許有助於台灣的經濟成長,但可能付出更大的政治成本。因為後兩群人占多數,因此下文將從他們的角度來討論。


台灣的困境與對策

圖 3 畫出 2000 年以來台灣對主要國家之出口比例,以 2015 年而言,對中國 (含香港) 的出口比例為 39.4%,美國為 12.1%,歐洲為 9.1%。因此,從台灣與中國貿易往來逐年增加來看,中國的策略是成功的。台灣如何面對中國的封鎖?這是一個困難的問題。

圖 3:台灣對各國出口占總出口比例(2000-2015)
資料來源:主計處

從李登輝總統時代迄今,歷任總統各有其對策,但成果都不理想。民進黨執政期間 (2000–2008),政府的策略是與美國簽訂自由貿易協定,希望能藉此突破中國的封鎖,但並無成效。

2008 年,馬英九高票當選總統, 2012 年當選連任,在某種程度這反映選民對他的中國政策之期待。國民黨政府調整策略,目標是先與中國簽貿易協定,並期待中國改變封鎖台灣之策略。由 2013 年台灣分別與新加坡及紐西蘭簽訂貿易協定來看,台灣似乎有小小的突破。不過,如果說這表示中國對台之政策已改變,可能太過樂觀。而 2014 年 3 月會爆發服貿協議的爭議,表示選民也不認同馬總統的政策。

不管你是贊成或反對服貿協議,台灣必須面對的問題是,如何因應中國的封鎖?底下是幾個可能的策略。首先,第一個策略是,台灣更努力與其他國家簽訂貿易協定。但這面臨中國的封殺。對大部分國家而言,與中國維持友好關係之利益,可能大於與台灣簽訂自由貿易協定的利益。不過,在國際關係上,美國有自己的利益考量,相對而言,比較不受中國的壓力。台灣如果與美國簽訂自由貿易協定,對於突破中國的封鎖可能有幫助。(美國與韓國的自由貿易協定在 2006 年開始談判,2012 年正式生效。)

台灣的第二個策略是,既然無法突破中國的封鎖,那就維持現狀。此一選項的結果是,台灣的廠商可能須移往其他國家設廠。例如,若越南與中國已簽自由貿易協定,而台灣沒有,則台灣的工廠移往越南即可避免較高關稅。不過,台灣的工廠外移使本國就業市場的需求下降,這會造成失業率上升,薪資成長停滯。台灣過去 15 年來薪資停滯的原因之一是廠商外移。

台灣還有第三個策略:產業升級。台灣若能設計生產其他國家無法生產的產品,則即使貿易對手國的關稅不下降,台灣的產品仍然賣得出去。不過,產業升級,說來容易,能否做到是大問題。

以上的可能策略背後所呈現的景象似乎是,台灣面對中國的策略,幾乎無計可施,而且節節敗退。但事實上,從 1996 年的飛彈危機迄今,中國對台灣的策略從武嚇轉成文攻,歷經轉變。對中國官方而言,由武嚇變成文攻,原因是原先的策略無效。

由圖 3 的出口比例來看,台灣與中國在經濟上的確是日趨緊密。但是,越來越多的台灣人民卻希望與中國在政治上保持距離。圖 4 為遠見民調對於台灣民眾統獨立場之調查結果,以 2015 年而言,贊成統一的大約是 8%,其他立場的,包括贊成獨立與維持現狀,合計是 92%。

圖 4:台灣民眾統獨立場民調

以台灣民眾贊成維持現狀與獨立之人數長期穩定,甚至略有上升來看,中國的策略不僅沒有達成目標,反而是離目標愈來愈遠。中國的武嚇與文攻策略為何無效?我猜連中國的對台政策制訂者可能都大感意外。我自己的猜測是,台灣的民主開放與法治制度或許是關鍵。台灣今天 40 歲以上的人,大多親身經歷從一黨專政到民主社會的轉變。經歷過這兩種體制的人,很少人想要回到一黨專政的社會裡過日子。


中國的民主化

回到統獨民意調查。在 4 種立場中,主張先維持現狀,以後再看情形的比率最高。問卷中並未說明,以後再看情形到底是要看什麼情形,但我們不妨從經濟與政治發展上試作猜測。

就經濟發展而言,依據 IMF 的統計,2013 年台灣的人均 GDP (PPP) 在全世界排名第16;中國則排名第 93,人均 GDP 是台灣的 24.8%。經濟成長理論的預測是,高所得國家的成長率低,中度所得國家的成長率高。因此,至少在未來二三十年內,中國仍將快速成長,與台灣的所得差距將日趨縮小。中國的經濟成長帶來人民所得提升,這應該是台灣民眾所樂見。但是,我猜測這對台灣民眾的統獨立場之影響應該不大。

經濟之外,台灣的民眾可能更關心中國的政治發展。依據 The Economist 編製的民主指數 (Democracy Index),全球 167 個國家中,2015 年台灣民主化之排名第 31 (部分民主),中國排名第 136 (獨裁政權)。 經濟學者的研究指出,民主化與人均 GDP 呈正相關,雖然兩者的因果關係尚難確定 (例如 Acemoglu 等人的研究)。若中國的政治發展也按照全球多數國家的軌跡,則我們可以預期中國的人均 GDP 上升到一定水準後,也會走上民主化的道路。

如果我們運用一點知識性的猜測,再加上一點想像力,假設 30 年後中國的人均 GDP是台灣的 70% (理由如下:若未來 30 年期間,台灣的人均 GDP 成長率的平均值是 3.5% ,中國是 7.0% ,則 30 年之後,中國的人均 GDP 水準是台灣的 67.9%)。進一步假設 30 年後,中國已經民主化,人民可以經由投票選出總統,則令人好奇的是,上述台灣統獨民調中先維持現狀,以後再看情形的人,其立場會如何改變? 不過,中國民主化之後,台灣統獨民調的結果如何已經不重要,原因是,中國官方應該不會再出現「台灣前途由全中國人民決定」的說法 (中國國台辦,2014 年 6 月 11 日)

中國會不會民主化?何時會民主化?很多人的看法不同。 事實上,不只台灣人民關心這個議題,中國人民也關心。但不管答案為何,這與台灣的未來息息相關。因此,台灣在制訂對中國的政策時,必須把這一點納入考慮,並從中推衍出長期與短期的對策。


編輯結語

貿易能帶來國家整體生產與消費的長遠利益,這是經濟學研究累積的結論。但短期間,轉型確實辛苦,有人受益卻也有人受害。從歷史資料來看,台灣貿易的自由化的過程,確實都出現利益重分配。如何因應國內不同群體的聲音,是各國政府都必須面對的,因此「貿易談判」扮演相當重要的角色。

然而,台灣與中國的貿易談判卻更顯複雜。談判中除了「產業發展」的考量外,更牽涉中國對台灣主權的政治目的。因此「兩岸服務貿易協定」的利與弊,除了貿易利弊的計算與分配,更需要評估:政治(主權)上會犧牲什麼?而這牽涉到台灣人的政治立場、中國的對台策略,甚至更遠來說,中國會不會民主化?

台灣制訂對中國政策時,須將這些因素納入考量,否則「利大於弊」也只是虛言。

吳聰敏,屏東縣人,臺大經濟系教授。主要研究領域為臺灣長期濟發展、貨幣政策,對農業經濟以及荷治、日治時期的經濟議題有相當著墨。臺大電機系畢業,美國羅徹斯特大學經濟學博士,曾任中央銀行理事。與胞弟吳聰慧共同開發了 cwTeX 排版系統


本文經吳聰敏教授同意,改寫自 “自由貿易的利與弊—以海峽兩岸服務貿易協議為例” 一文。 封面圖片取自 Kuma Photography

編輯部

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白經濟編輯部。