有錢判生,沒錢判死?(中)律師制度再思考

法律經濟學資訊經濟學執照制度

前文,討論了「有錢判生、沒錢判死」的可能的四種意涵,接著本文要聚焦於第二個故事,也就是有錢人較有資源可請比較好、比較多的律師。首先本文會先集中討論「律師執照制度」,並論證律師執照制度也是導致有錢判生沒錢判死第二個故事的其中一個原因,在這個基礎上提出改革的建議。接續討論的是,假設大家能同意有錢判生、沒錢判死的第二個故事是件令人厭惡的事情,不應該是民主法治社會的常態,而且國家也應該介入,那麼接著要問的就是,國家可以做什麼、做了之後成效又是如何?


執照制度的影響與改革

要達成的目標是讓弱勢也負擔得起律師,就必須先討論律師提供法律服務的價格是怎麼決定的。就供給方而言,律師的數量其實是被高度管制的。當供給者無法自由進出成為供給者,供給者有限,市場上的均衡價格自然會相對於無「進入管制」市場的均衡價格更高。當解除供給者的進入管制後,律師間會變得更加競爭,律師們必須以「同品質下更低的價格」或「同價格下更高的品質」爭取客戶,或增闢不同的客源。因此,將有助於窮人得到法律資源。所以對市場進行「進入管制」會導致法律資源集中在有錢人,而解除律師的進入管制,反而有助於消弭這樣的情況。

具體而言,這個供給者數量管制的制度就是律師的「執照」(職業特許)制度。目前,依律師法規定,若無律師資格,除非法律有特別規定外,執行訴訟業務又有營利意圖會有刑事責任,換言之,是有可能坐牢的。執照制度的目的在於降低資訊成本,藉由國家考試來擔保擁有律師執照者皆具備一定程度的法律知識。然而,這其實忽略了服務供給者為了增加獲利,會自己釋放訊號給消費者。舉例來說,透過長期累積的聲譽就能降低此資訊不對稱。此外,市場也會出現評鑑機構來認證律師的能力,而有心想提供法律服務的人就會自己去參加這種評鑑機構。最後,畢業學校可能也是個訊號釋放的方式。而這些,都不用透過國家的介入就可以達成。

不過執照制度的捍衛者可能會反駁,聲譽的建立有賴長期的運作,沒有執照的把關,可能會損及消費者的利益,以醫學為例,若醫生可以無照執業,病人的安全完全沒有保障。而司法如同醫學,都事涉人的生死,每個錯誤的決定都會如影隨行的影響當事人的一生,不應該容許律師在建立聲譽的漫長過程中損害到當事人的利益。但這樣的主張忽視比較基準的不同,在負擔的起價格的前提下,有執照或許比沒執照好;但對於負擔不起價格的窮人,在執照制度下,會有許多弱勢會因為執照制度提高了價格,因而完全無法消費法律或醫學服務,這是遠比在無執照制度下至少還能消費「無照醫師」或「還未累積聲譽、經驗律師」更慘的事。因此執照制度也是造成「有錢判生,沒錢判死」第二個面向,增加貧富不平等接近司法的其中一個因素。

就改革的角度來說,可從兩個角度改進現行的執照制度。首先放寬律師法中「法律有特別規定外」之範圍,目前除律師外,代書、會計師、專利代理人都能執行部分的法律業務。那麼類似的,考慮開放更多只能執行單獨業務的職業,例如只能執行家事案件(婚姻、繼承案件等)的「家事律師」,這樣的「家事律師」比起現行的律師或許並不熟稔商業法規與智慧財產權,但與現行的律師相比,這種家事律師可能會有額外的社工或心理學專長,而更適合處理家事業務,同時就親屬繼承法規也有夠專業的認識。此時,市場就能做出區隔,消費者可以各取所需,而不必一律選擇什麼都會的律師。

其次,政府也不必壟斷認證機制,更不必對缺乏執照的人執行法律業務處以刑責。市場會自己出現專業的評鑑機構,有需要認證自己能力的人,自然會尋找評鑑機構來認證自己的法律能力。舉例來說,申請留學也同樣是個高度資訊不對稱的市場,對美國大學來說,想要找能聽懂課堂英文的學生,而申請的學生也會想證明自己有流利的英文能力,此時ETS所主辦的TOEFL與GRE考試就出現了。律師認證的本質也是相似的。如果有欺騙、偽造的情況則回歸刑法的詐欺罪與民事的契約關係處理即可。


法扶律師vs公設辯護人

完全解除律師執照管制主張或許太過極端,也會遭受利益團體的反對。而且,縱使開放市場,雖然能讓均衡價格降低,但這樣的價格,窮人可能仍然無法負擔。那麼,另外一條道路或許是比較可行的方向:讓弱勢委任律師不必自己付費。有兩種制度可達成這個目標,分別是公設辯護人與法扶律師。公設辯護人的概念是公務員律師,工作內容就是幫助弱勢打官司,領得是國家按月給付的固定薪俸。而法扶律師的概念,則是政府出資,補助符合資格弱勢者案件的律師費與訴訟費用。因此律師領的錢是以案計價。本質上與律師於市場上,接的案子並無太大差別,只是因為預算有限,案子的報酬僅為市價行情的1/3至1/2,約兩萬至三萬。兩者身處的環境與面對的誘因結構不同,可以想像兩者的行為模式可能有很大的差別。

早年台灣僅有公設辯護人,公設辯護人與公務員一樣幾乎為終身職,因此被律師團體認為欠缺競爭與淘汰壓力,品質績效不彰,辦案混水摸魚,於1999年的全國司法改革會議上,會議做出結論廢除公設辯護人制度,改設立法律扶助制度。(詳細的歷史回顧與修法當時的政經情勢分析,可以參考此文。)



圖 1: 法律扶助基金會
圖片引自維基百科

公設辯護人PK法扶律師的實證研究

然而法律扶助制度真的比較好嗎?被鄉民稱為戰神的黃國昌在還沒改行之前,曾與經濟學家陳恭平、林常青於International Review of Law and Economics合作發表論文,研究公設辯護人與法扶律師對被告刑期的影響,這份資料棒的地方在於決定指派公設辯護人還是指派法扶律師是完全隨機的,換言之律師變數的決定不會與其他變數有關係,因此如果律師變數統計上顯著的發生效果,那一定是這個律師變數所造成的,而不會是其他可能的遺漏變數所造成(學理上稱之為內生性問題)。具體來說,法院會先決定案件的分配給兩者的比例,接著就按照比例與順序分案給公設辯護人與律師。

研究結果發現,若好壞的標準為預期刑期(定罪率乘以刑期),則兩者表現幾乎相同,並無統計上的顯著差異。但法扶律師的案件定罪率較低、刑期較長,而公設辯護人則是定罪率較高,不過刑期較短。換言之,公設辯護人的行為模式較為風險趨避,會勸被告要認罪,以換取從輕量刑;而法扶律師的策略則會傾向勸被告拚拚看無罪、才不會有前科,比其刑期,法扶律師更在意被告是不是真的有罪。兩者策略不同,但期望值相同,似乎不能輕易斷言哪個比較好。(關於如何評估律師對判決的影響,可以複習白經濟之前的文章:請律師對打官司有幫助嗎?上

成本效益分析

從成本的角度粗略計算,假若公設辯護人與法扶律師品質相同,一個案子法扶律師給付兩萬五,公設辯護人若將退休金等金額計入,大略高估計算一個月薪資為25萬元(實際月薪資約為12萬左右)好了,那麼假若公設辯護人一個月能辦超過十件,那麼公設辯護人比起法扶律師就物超所值。而實際上公設辯護人的每月辦案數應該遠遠超過十件。

假如上述的論證整體正確:以刑期的期望值來評斷律師的好壞,尚屬公允,同時以薪資作為成本的估算不至於太離譜。那麼1997年司法改革會議所建議的修法方向可能就是個錯誤,公設辯護人才是在成本效益分析下,比較好的選項。這再次說明了,沒有實證研究為基礎的改革,到頭來都將是一場空。


法扶制度整體成效評估

最後想討論的是從整個社會來看,法扶制度有發揮它的功效嗎?當然,就每個被協助的個案,有法扶律師的幫助一定是比沒有律師協助好,但從整個社會角度來看,這樣的效果可以被觀察的到嗎?被鄉民稱為戰神的黃國昌在還沒改行之前,曾與經濟學家陳恭平、林常青於 Law and Society Review 合作發表論文 ,以2011年展開的面訪調查資料為基礎,研究台灣國民尋求法律意見的模式。若以收入為X軸、找尋專業法律諮詢的機率為Y軸,直觀而言,在「有錢判生,沒錢判死」的第二個故事下,劃出的線應該會是正斜率的直線或者平緩拉長的S型曲線。然而有趣的是,研究結果發現,畫出來的曲線竟然是竟然是U字型的。換言之,最貧窮的一群人中,相對於次貧窮的一群人,更會尋求專業法律諮詢,而這樣的結果,最有可能的解讀方式就是,我國法律扶助制度已經初見成效。不過也別忘記,中低收入者,仍無法負擔足夠的法律服務費用,而且我國確實存在有錢人較容易尋找律師專業意見的情況存在。但樂觀地想,台灣的整體司法制度並非一無是處,法扶確實有發揮立法當初預定的功能。

圖 2: 所得對尋求法律意見諮詢的影響。
最低點約為年收入一萬美金,約台幣32萬左右。
圖片引自Huang et al. 2014

結論

在讓人民能夠平等的接近司法的目標中,律師扮演不可或缺的角色,然而在制度設計中,執照制度可能無法達到這個目標。因此本文建議可以適度的鬆綁、修正現行的國家執照制度。其次,制度選擇上,有公設辯護人與法扶律師制度,本文援引實證研究,分析兩者實際上的良窳。而從公設辯護人到法扶律師的改革過程中,再再提醒基於實證研究與成本效益分析在改革的重要性,最後,以調查資料為基礎,初步展現了台灣法扶律師制度對於緩解「有錢判生、沒錢判死」的政策目標,已經初見成效,這點值得大家多多給予法扶基金會鼓勵。

註:本篇文章執照部分是暴龍與阿波 Po the Panda所合寫,感謝阿波對執照制度犀利的看法。

暴龍

暴龍

"Why are you jurists silent about that which you concerns ? ---- "Giorgio Agamben 暴龍,恐龍法律人兼經濟學學徒,肉食類,但喜歡吃地瓜葉。