政府是經濟成長的推手嗎?(2)

經濟成長技術水準創新

短期可能,但長期不是。無論多英明神武的幾大建設,或多遠見卓識的幾年計畫,都無法創造持續的經濟成長。政府在「持續性經濟成長」中的角色,是維持一套「有創新誘因」的遊戲規則。

上篇 我們討論了「暫時」的成長與「持續」的成長有何不同,並引用了世界銀行首席經濟學家 Paul Romer 知名的比喻「廚房」配上白經濟自製漫畫,來說明: 持續的成長來自源源不絕的「研發」以及「創新」。因此我們知道,要使經濟持續成長,就必須問:「什麼能提供研發與創新的『誘因』?」

本篇要順著這個角度討論「政府的角色。」

英明政府的建設與規劃?

政府主導的公共建設、產業政策、貿易策略等,到底能不能推動「持續的」成長呢?我認為不能。縱使政府有超人的預測和判斷力,總是能「準確」掌握經濟脈動、市場趨勢,知道什麼時候該發展什麼產業,這樣的政府也只能帶動「暫時的」成長。

為什麼再英明的政府,也只能帶來「暫時的成長」?回想一下上篇 Romer 廚房的故事,政府的建設與產業政策,本質上是「將現有的資源以公權力重新配置。」一個低度開發的社會可能因外部性、資訊缺乏或交通成本等因素,使資源配置在不效率的地方。這時,政府興建鐵路、架設通訊網路,或得到先進國家援助、引進資本、技術等,便能提升經濟與產出。然而,就像廚房的例子,這類的政策是在「原本的食譜下」烹煮更大量的食物,這樣的成長受到烹調方法和原料的限制,一旦生產已經達最高效率,或是援助停止,經濟成長便會停滯。

更何況,歷史告訴我們,政府通常不知道這麼多,尤其經濟成長到一定水平後,更難猜中市場的需要。更糟糕的是,政府若主導了錯誤的方向,反而造成資源浪費,或阻礙了創新的誘因。經濟學研究一再指出,政府部門對市場趨勢的理解,通常不是慢半拍就是猜錯了,資源運用較無效率,對新技術的運用也相對緩慢。因此,政府經常看中了某個產業,一心覺得自己看見了台灣的未來,於是花了大筆 (納稅人的) 錢,積極扶植特定產業,結果這些產業往往沒有發展起來。總而言之,若要仰賴政府準確配置資源來推動經濟成長,機會不大,而縱使政府猜對了,也只能帶來暫時的成長。

制度與成長

如果不透過公權力配置資源,政府該扮演什麼角色呢?近年來經濟學家紛紛指出:「制度 (institution)」對經濟成長影響甚大,以 Paul Romer 的話來說,經濟成長的關鍵在於社會運作的「秩序與規則 (orders and rules)。」

為什麼?因為制度創造了「誘因」。人們會依據誘因調整生產、消費、投資等等行為,如果一套制度提供了人們強烈的誘因投入生產,人們會想盡辦法將資源有效運用,而政府並不需要知道有效率的配置在哪裡。經濟學家 Daron Acemoglu 與 James Robinson 多年研究指出,人類歷史上許多文明的興衰都與制度的變遷關係密切,而工業革命後的英國之所以能持續成長,以及現代已開發國家的成長歷程,都與新制度的建立密不可分。(請參考:為什麼國家會失敗?)

Acemoglu 與 Robinson 認為,如果一個國家的制度,使得人們的生產成果由少數人擁有,那麽人們便沒有誘因增加生產, 將這類制度稱為「榨取型」經濟。若人們能享有自己的生產果實,且享用果實的權利受到制度良好的保障,人們便有誘因投入生產與研發,這類制度則稱為「擴納型」經濟。因此,持續性經濟成長能否出現,取決於擴納型經濟能否建立。值得注意的是,透過改善制度提升經濟成長,政府並不需要有超人的預測與判斷力,這是與產業政策相當不同之處。

台灣戰後的高速成長也是一個例子。經濟學家 吳聰敏 分析台灣戰前、戰後的產業發展,並對比政府的制度變遷。吳聰敏指出,經濟管制的解除與稅制改革,使得市場經濟得以建立,是台灣戰後高成長的關鍵 ([1], [2])。各國研究也發現,光是美國援助,引入資本及技術,不必然能促成高成長。二戰結束以來,許多發展中國家都得到援助,台灣只是其中一個案例,然而多數國家並未因此而出現高成長,因為這些國家的制度沒有改變,縱使有可觀的資源湧入,也無法有效運用,甚至落入了集權者的手裡。

維持「有創新誘因」的制度

了解了制度的重要,更進一步要問,什麼樣的制度有助於研發與創新呢?我從自己的閱讀中,整理出兩個面向與大家分享

  1. 讓人們能享受自己創新的成果
  2. 讓更多人投入創新的行列

研發與一般生產相當不同,研發的產出物是新的「想法 (idea)」及「知識 (knowledge)」。相對於其他有形的商品或服務,無形的想法和知識至少有 2 個特徵。首先,它們更難定義所有權 (請參考: 產權的法律保護模式),一個新想法的出現不容易,但新想法一旦出現,他人卻很容易學習或模仿,如果人們不能享有自己的創新成果,並避免他人使用,那麼大家都等待他人研發,自己在仿效就好,社會就缺乏創新的誘因。因此,如何增進智慧財產權的保障,便是經濟持續成長的重要課題。在全球化的市場中,智慧財產不僅在國內需要保障,台灣有許多出口產業,若能透過國際貿易談判、貿易協定等規約,避免他國瓢竊我國生產者的智慧財產,將為國內生產者提供相當大的研發誘因。

再者,研發的成果很難預測,但「三個臭皮匠,勝過一個諸葛亮。」創新之所以為「新」,就是因為出現之前沒有人知道,就單一研發者來說,有時投入一堆資金與時間研發,卻難有成果,但有時靈感一來,新想法就出現了。儘管如此,統計上能克服這個問題,越多人參與研發,創新在這些人當中出現的機率就越大,像是腦袋的聚集經濟一般。因此,少數大企業投入大筆資金研發,不如眾多中小企業都設置一定規模的研發部門。

如何讓更多生產者有誘因投入研發呢?經濟學的啟示是:市場越競爭,越有誘因研發。在競爭的市場與智慧財產的保護下,企業若自己沒有研發,只能生產別人也有能力生產的產品或服務,競爭的結果會使利潤壓低。唯有透過研發,創造他人短期內無法使用的新技術,便能在市場上取得一定的議價能力,獲取利潤。反之,如果市場是由「政商關係」良好的少數大企業所壟斷,一方面大企業本身不需要創新便能獲利,再方面縱使投入研發,市場上廠商不多,因此缺乏眾志成城的效果。(請參考: 請認明黨國資本主義) 因此,一方面積極保護智慧財產,在方面促進市場競爭,杜絕政商關係所促成的市場壟斷,減少政府扶植或保護的產業,都是從制度上建立創新誘因的方式。

我用下方這張圖整理了目前為止的論點,希望有助於讀者理解我的推論過程,也有助於準確地批評這套邏輯。接著,我想用這套邏輯,簡短評論一下小英政府的產業政策。

「鼓勵創新」的產業政策?

讀者可能會想,既然創新能帶動成長,那麼小英政府的 五大產業創新研發計畫是不是就能推動經濟成長?

我認為不能,雖然名字裡有「創新」和「研發」兩個詞,但只要閱讀計劃的內容,讀者便會發現,它的邏輯與我上面討論的完全相反。總歸而言,小英政府的計畫,還是沒有跳脫政府主導的「計劃經濟」思維。

首先,這個計畫的內容幾乎沒有提到智慧財產。再者,政府是以「產業專家」的姿態,列出「政府挑選」的重要產業,再投入大量資源建立「政府指定」的研發基地,挑選「政府覺得」有潛力的廠商進入,針對「政府認為」有潛力項目補貼研發。這跟上幾代政府唯一的差別,只是挑選的產業不一樣,但每一步都仍舊是計劃經濟,湯雖然換了,藥卻沒換。

政府怎麼知道誰有潛力?它的判斷是正確的嗎?標準是什麼?多麽希望不是政商關係,但讀者覺得呢?

「用國家計畫完成產業升級。」這個思維已掉入了本文一開始提出的困境。更進一步,以計劃經濟扶植特定產業,本身就降低了研發的誘因,因為政府扶植的產業面對的競爭較小,又只有挑選過的產業參與研發,由「少數」、「受政府扶植」的企業投入研發與創新,從前一小節提出的 2 個標準來看,這樣的制度並沒有提供研發的誘因,只是砸了大把納稅人的錢,在名為「鼓勵創新」的產業補貼上而已。

縱使口號裡主打著「研發」和「創新」,我們終究很難告別口號經濟,你覺得呢?

結語

經濟成長是個複雜的課題,經濟學家之間也有許多不同看法。這 2 篇文章的重點,不是斬釘截鐵的結論,而是透過「誘因」的思考,強調「制度」對於經濟成長的重要,如果政府忽略制度,未考慮誘因,而把社會當成一台龐大的機器,信誓旦旦地對它下指令,那最終的結果往往不如預期,甚至適得其反。

這裏我只提到了「制度」的大致概念與原則,並未具體說明要怎麼根據誘因設計制度。經濟學當中有「機制設計」的研究,專門探討這個問題,近期白經濟也將推出先關文章,介紹機制設計的基本概念,有興趣的讀者請繼續追蹤我們喔!


封面圖片由 白經濟 達文西 繪製

阿波 Po the Panda

阿波 Po the Panda

你的思想就如同水,我的朋友,當水波搖曳時,很難看清,不過當它平靜下來,答案就清澈見底了。 ---烏龜大師