立院大亂鬥:政策不確定的成本

總體經濟學不確定性

當我們不知道政府下一步會怎麼做,或政策必須等多久時,一切都要先緩緩。企業雇人要緩緩,買車買房要緩緩,退休養老要緩緩。因此,立院大亂鬥對你我而言,不再只是一場茶餘飯後的好戲。


台灣身為民主國家,每個政策都需反覆研議,也無可避免地經歷漫長的杯葛(看看擋在《不當黨產條例》前精美的 2000 條凍結案)。這是選擇民主時必將連帶承受的過程,卻也是民主的重要價值之一。不過電視螢幕上時而出現的立院大亂鬥,除了有礙觀瞻,以及讓家長不知道怎麼教自己小孩的負面效果之外,人民還需要承受政策的「不確定性」。我們除了不時耳聞廠商針對政策不確定性的抱怨,認為其妨礙了相關的投資與生產之外,任何影響人民收入、消費、投資的政策,都將隨著它們的不確定性,而改變人民的行為模式。

舉例來說,召開了 20 次委員會的年金改革議題就可能影響軍公教的退休行為。圖 1 畫出公教人員的退休人次,我們可以發現按月領是退休俸領取的大宗,而 2011 至 2012 年間正好適逢教師退休年限延後的爭議,部分教師不安未來的退休期限拉長而選擇退休。1 2015 年起則可能因為軍公教年金改革,使部分教師不確定未來的政策方向,而加緊退休。值得注意的是,於 2016 年 11 月 10 日召開的委員會中,多數支持未來的改革方案也會對已退休的人員生效,可以預期這將使最新的退休人數下降,因部分教師不確定未來退休金的縮減幅度,因此「不敢先退」。

圖 1:

圖 1 : 公教人員退休統計
資料來源:銓敘部

如何捕捉「不確定性」?

既然政策的漫長研議是民主必經的過程,如果我們想確認不確定性是否影響社會各方面的表現,那麼要跨出的第一步便是:該如何衡量不確定性。三位經濟學家 Baker,Bloom 和 Davis 成立團隊閱讀將近 12000 篇報章專欄,量化了自 1985 年起的「經濟政策不確定指數」2( EPU ,Economic Policy Uncertainty )。簡單來說,他們計算每月在主要媒體報章中,同時出現關鍵字:「 uncertainty 或 uncertain 」、「 economic 或 economy 」以及「 Congress,deficit,Federal Reserve,legislation,regulation,White House 任一詞彙」的文章數目,再經過技術性計算求得一個指數。他們也將指數細分為幾個議題分開計算,比如軍事、健保、經濟、稅制、貿易等。另外該指數除了美國之外,也藉由專業的翻譯人員,利用類似的方法,建立了大約十個國家的版本(台灣不在此列)。3

圖 2:

圖 2 : 全球政策不確定指數
資料來源:詳見註 3

圖 2 是全球的每月不確定指標,幾個高峰分別代表事關國際的重大事件4,該指標自 2008 年之後呈現緩步上升。可以發現於資料的最末段(2016 年 11 月),可能肇因於美國總統大選結果,指數急速上升,同樣的陡升趨勢也可見於美國的 EPU。


「不確定性」有什麼不好?

除了上述論文之外,有許多其他論文探討了政策不確定性所帶來的實質經濟影響。許多研究發現不確定性會使廠商跟消費者在消費、投資跟生產的過程中趨於保守。某些需要許多年才能完成且獲利的投資,或者昂貴的耐久財消費,如車子以及大型家電產品尤其容易受政策不確定性抑止,這些政策的面向包括稅、貨幣、及匯率政策等。另外,不確定性也被用來解釋部分國家如希臘及美國在金融危機之後的復甦緩慢。5在最新一期的 Journal of Monetary Economics 期刊中, Shoag 與 Veuger 就發現於金融危機期間,美國各州的政策不確定性與失業率有顯著的正相關。除了國內的效果之外,部分大國的政策搖擺也具有影響他國經濟活動的能力。而反過來說,一國的不確定性也會影響外資進駐的意願。

即便政府揭示了政策方向,敘述政策的「方式」也會對經濟產生影響。舉美國央行的政策為例,有時它會發布確切的政策實行時間,而有時只是公布「條件式」的政策方向,比如「當通膨率達到 3 % 時,央行將⋯⋯」。兩位經濟學家 Creal 和 Wu 發現在較為模糊的政策描述下,失業率將會升高。雖然「不確定性」對經濟活動是否有確切影響仍然在辯詰的階段,但已經有更多資源投入於探討「不確定性」的政策意義。麥克阿瑟基金會( MacArthur Foundation )於 2013年資助芝加哥經濟系的 Becker-Friedman Institute 共 250,000 美元,希望能將「政策不確定性」的經濟成本實際納入於政策擬定的考量中。


結語:立院亂鬥不只是一場大戲

在多黨的民主體制下,政黨輪替使得部分政策轉向是無法避免的事。杯葛、研議和遵循程序也皆具正面意義,我們確然需要各式各樣的討論以及權衡。然而無政策檢討意義的空轉,比如印一大堆無意義的議案,除了浪費資源,使樹木哭泣之外,也延緩了民間決策的速度,而這種損害是不分黨派的。


  1. 當時,正研議將「 75 制」,也就是年資加年齡滿 75 年,改為「 85 制」,意即年資加年齡滿 85 年。

  2. 詳情請見三人合著的文章《Measuring Economics Policy Uncertainty》 ( 2016, QJE )。

  3. 該指數的資料位於:http://www.policyuncertainty.com/index.html

  4. 整理自 Davis 所著 《An Index of Global Economic Policy Uncertainty》。

  5. 然而比較大宗的解釋仍然從需求疲弱著手,部分研究也嘗試從供給方解釋,例如廠商的生產力和投資下滑。而不確定性跟投資之間是否存在因果關係也是此理論的弱點之一。

Crusoe

Crusoe

現為經濟學博士生。研究如何將青春的預算,最有效率地分配給日常的人事物,或拋擲到名為經濟學的海裡。偶爾思考荒島漂流者如何與在地果樹和魚群對話等難解的課題,並依此作為理解大眾之於社會的起點。

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