長照與年金的隱憂

公共經濟學人口年金長照

2 月 3 日新上任的立法院長與行政院閣揆會談,協議暫緩具爭議性的法案,並將「發展經濟、利國利民」的法案,儘速排入議程。會後記者追問,「利國利民」的法案所指的是什麼?蘇院長立刻點名「長期照護」。

然而,這個看似不分藍綠、全民支持的法案,真的沒有任何值得擔憂的風險嗎?利國利民的同時,真的沒有副作用嗎?

從國中開始,台灣學生們就不斷地被警告,台灣正面臨「高齡化」與「少子化」兩大危機。因此,除了鼓勵大家努力生小孩外,長照與年金等法案,更是大眾關切的因應之道。2016 大選前,也都被列入個候選人的政策支票中。各媒體也針對各黨的評論並比對。然而,多數媒體與評論者皆針對「可行性」或「照護品質」等面向討論。甚少人由長期、跨代的角度審視可能的影響。在大家異口同聲地將它奉為人口老化的「解方」時,你是否想過:

長期而言,長照與年金,可能對人口結構造成什麼影響?

四面楚歌的人口結構?

承襲經濟學常見的分析角度:「先問誘因。」

決定人口結構的重要因素是「出生」與「死亡」。死亡率多半是外在條件所決定的,如環境衛生、保健知識、醫療技術、社會治安等等。而「生育」則有相當大的因素是由「選擇行為」所主宰,因此,就有討論誘因的空間。

「要生幾個小孩?」是個複雜的選擇問題,裡面牽涉到的誘因多得難以想像。人們除了享受撫養子女的天倫之樂,老年也需要子女的照護與經濟支持。同時,除了伴侶間對生幾個小孩需要溝通,長輩的期待也不容忽視。更不用談對「生小孩是理性選擇,還是情感衝動?」的質疑。儘管它如此複雜,卻仍是有跡可循。經濟學研究發現,「養兒防老」的需求是不可忽視的因素,尤其是在亞洲國家。經濟發展的過程中,人們老年對子女照顧的依賴程度,很大程度地影響了生育的數量。

長照與年金的潛在副作用,也來自於此。人們知道自己年老時,有政府提供的年金以及長期照護,更降低了養兒防老的需要,生育率也因此降低。為了因應人口結構老化的政策,卻同時在加速人口的老化。

政府的錢從哪裡來?

儘管如此,「高齡化」與「少子化」本身並不必然是個社會問題。隨著經濟社會的發展,儲蓄與保險工具更加健全,「養兒防老」的需求自然比從前下降很多。而人們的壽命越來越長,嬰兒與孩童的死亡率越來越低,人口當中,高年齡層佔的比例自然越來越高,「撫養比」自然隨之上升,這只是反映了撫養需求的降低而已。

長照與年金的主要副作用,並非單純是加速人口老化本身,而是它會動搖自己的財政基礎。

眼下藍綠兩黨所提出的長照政策,大方向是以「公共」的照護取代「家庭」的照顧負擔。就單一的時間點,這是一個立意良好的政策,可以減輕現在這一代的照護負擔,也使弱勢的年長者能得到基本的照顧。然而,一旦私人的負擔被轉為公共,就面臨了所有公共財的共同麻煩──「搭便車」。

長期照護與年金都需要財政來源,而這兩種照護的支出,都是由當時的納稅人共同負擔。也就是說,如果我沒有小孩,當我老了,別人家的小孩會繳稅來照顧我,這便產生了搭便車的空間,大家都希望下一代的年輕人多一點來負擔年金或長照,但卻不願自己來生。1 最後,下一代的年輕人不只是變少而已,而是比需要的總人數還少。下一代的負擔不但沒有減少,反而增加了。

下一代,人更少但稅更重?

老年與弱勢的照顧確實是台灣正在面臨的挑戰,新聞上屢見無法承受照顧負擔的子女輕生,是大家最不樂見的。目前政府正積極所推動的長照政策與年金制度,確實能減輕「當下」年輕人的照護負擔。但長期而言,卻可能加速人口老化,使得下一代人更少,而稅卻更重。

從這個角度,我們來看看新科總統小英的提出的 長照政策 。在第 3 部分「具體主張」中,就特別強調了醫療與照護「公共化」的目標,並且方案相當具體明確。但在財務來源的部分,卻只概念性地用「漸進式成長」、「穩定」、「永續」、「多種來源」等抽象的形容詞帶過,沒有具體的方案,可見其並未被完整設計出來。另一方面,他們批評眼前長照的缺失時,也表明了以「年金制」或「稅收」為財源的原則,而反對「保險制」的推行。這些都顯示了前面指出的隱憂。

若只看他們指出的弊端,小英團隊提出的方案確實能解決問題。然而,一旦顧此失彼,洞就難免越補越大。選民也許只看到新政府承諾了多少照顧,而不那們看得出財政設計上的缺失,以及可能牽動的人口加速老化。但若改革真要走上第一哩路,那麼一個負責任的政府就必須面對這個隱憂,並謹慎評估、完整配套。2

否則,負擔只是轉換成另一種形式,卻仍重重地壓在下一代的肩上。


  1. 這裏只是指出「可能」的效果,到底影響有多大則需要資料分析,再進一步評估。以下連結是利用以色列資料的估計,至於台灣,則需要進一步研究。

  2. 舉例而言,經濟學者 Bas van Groezen 等利用疊代模型推論,同時推動年金與生育津貼,能夠解決搭便車的問題。不過這種方式仍不完美,因為財政來源仍是個問題。

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封面圖片取自:Yosuke Watanabe

阿波 Po the Panda

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