司法獨立的起源與後果

法律經濟學保險

司法獨立的重要性很少被質疑,在司法改革過程中,司法獨立是必然被呼喊的口號。沒有司法獨立,就沒有公正的審判,沒有公正的審判,就無法平息雙方的紛爭,也無法保障當事人的權益。因此,不管從人權的角度來看,司法被認為是人民權利的最後把關者,還是從經濟的角度而言,獨立的司法是契約執行、財產權保障的關鍵,進而深深影響經濟發展。也難怪Stefan Voigt, Jerg Gutmann與 Lars P. Feld在2015年最新的研究中發現,實存(de facto)的司法獨立與GDP成長密切相關。因此,司法獨立,不僅與司法改革息息相關,我國高喊拚經濟的同時,司法獨立也是不可忽視的重點。

對經濟學家來說,除了司法獨立的經濟後果之外,同樣有趣的而令人好奇的是,為什麼政客會讓司法獨立呢?一個理性的政客,一個只考慮自己利益的政客,一個精心計算的政客,一個見人說人話見鬼說鬼話的政客,一個心中沒有公平正義理念的政客,會支持司法獨立嗎?

Mark Ramseyer與Eric Rasmusen兩位教授說會──只要政黨經常輪替。

想像一個賽局,在一個透過選舉決定執政者的政體中,每個政客執政時,都可以選擇要不要操縱司法,如果執政的政客選擇操縱司法,那麼自己的政權就會更加的穩固,一方面透過司法打擊異己,一方面即使自己違法,也不會受司法追訴。因此比起讓司法獨立,選擇操縱司法對自己比較有利。另一方面,對於在野者而言,司法獨立可以保護他的權益,因此對在野者而言,司法獨立較有利。如果賽局只玩一局,執政的政客在司法獨立與操縱司法做選擇,考量司法獨立後,執政政客不能隨心所欲的執政,因此會選擇效用較大的操縱司法。但如果賽局玩很多局,每次重新選舉會重新決定誰是執政者誰是在野,那麼結果就會不一樣。執政的政客如果預期自己在下一次選舉中繼續獲勝,那就會選擇繼續控制司法。但反過來說,若執政的政客不幸落敗,因為司法是不獨立的,所以趨炎附勢的法院會繼續軟骨頭,因此新執政的政客,也可以透過司法來打擊已經在野落敗的政治人物,而且此時下野政客的損失可能相當巨大(例如被判無期徒刑),損失可能遠遠超過之前控制司法所獲得的利益。理性的政客若能深謀遠慮的考量到這點,不如就乾脆自始讓司法獨立。因此,政客會衡量現在透過司法打擊政敵的利益與未來下台後,自己也被司法追殺的不利益,進行衡量。而且,選舉勝算越勢均力敵時,政客操縱司法的誘因就越少。這樣的思考途徑,若將之數學模型化,其實就是賽局理論中的無限重複賽局(infinitely repeated game)的分析。

從這樣的分析中,可以發現對於一黨獨大,每次選舉都可以輕騎過關的政客而言,操縱司法是他的最佳策略。而在政黨經常輪替的國家中,政客經過試誤後就會發現,讓司法獨立才是政客在政治賽局中的最佳策略。在政治學界,多將此類解釋途徑稱之為保險理論,意指政客要買自己下台後不被任意清算追殺的保險。

理論描述的很完美,但是理論可以解釋現狀嗎?

先從一黨獨大,欠缺政黨輪替的情況討論起,根據理論預測,此時一黨獨大的政客的最佳策略是選擇操縱司法。日本自從二戰後,長期由自民黨執政,Ramseyer與Rasmusen一系列研究發現,日本政治人物會透過最高法院的書記總處來控制日本法官,透過控制日本法官的升遷、調派,影響法官的職位、薪資、工作地點(繁榮都市或偏鄉),來打擊與自民黨不同意識形態的法官,最著名的是自民黨全面的打擊有左派色彩的青年法律家協會出身的法官。此外,若法官的判決違反自民黨政權的利益,該名法官十年後的職位,平均而言會統計上顯著差於一般的法官。Ramseyer與Rasmusen挑選美軍基地是否違反日本憲法和平義務的判決與選區劃分是否違反票票等值平等原則的判決進行分析,發現做出違反自民黨利益判決的法官,未來十年的升遷,統計上顯著的差於一般法官。因此,從日本的案例來看,理論預測與現實相符。而在台灣,自兩千年以前都是由國民黨長期執政,國民黨秘書長許水德對此曾說過赫赫有名的話:「法院是國民黨開的。」而在政治學研究上,政治學者王金壽的研究指出,國民黨透過「事務分配」(決定哪個案子給哪個法官審判)與人事升遷與來控制司法。因此,儘管並未有量化研究指出國民黨在政黨輪替前曾經系統性的操縱司法,但國民黨在特定個案中曾經操縱過司法的說法,應尚屬公允。因此台灣的案例,也與理論預測一黨獨大下政治人物會選擇操縱司法相符。

討論完一黨獨大,接著討論政黨輪替的情形,是否政黨輪替後,是不是司法就獨立了呢? 答案是未必。一兩次的政黨輪替還不足以保證司法獨立,一方面玩賽局的政客可能要經過學習才會知道在野時,若執政黨控制司法,自己會有多痛,另一方面,政客可能也短視近利,殺紅了眼,只顧著滿足短期的效用,而忘記考慮長期的效用。因此,如果僅有一兩次的政黨輪替,仍然可能出現執政者控制司法的情形。

以台灣第一次政黨輪替後而言,吳重禮教授的研究(中文簡介,請參考此處此文)指出,法院審理兩千年以後的賄選案件,對國民黨並沒有特別有利,也就是說兩千年後法院不再是國民黨開的。但必須注意的是所有的法院實證研究都有嚴重的選樣偏誤(selection bias),換言之進入法院的案件已經被挑選過了,尤其在刑事案件,檢察官幾乎享有獨占的追訴權(相同看法,請參考此處),因此在數據解讀上要格外小心。但假若暫且接受吳重禮教授的實證結果,第一次政黨輪替後,似乎國民黨就無從再操縱司法。而在台灣第二次政黨輪替後,有些評論會認為國民黨重新控制司法追殺民進黨政治人物,也有認為在二次政黨輪替後,司法已經實質獨立了。本文不打算加以判斷,僅是想說明,司法獨立的維持,奠基於經常性的政黨輪替。更多次的政黨輪替後,相信台灣的司法會越來越獨立。而目前的台灣,已經來到第三次政黨輪替了。

司法獨立需要長期的政黨輪替的另一個案例是美國。即使在美國這樣的老牌民主國家,也曾有政黨惡鬥,爭逐法院控制權的時候,著名的Marbury v. Madison就是建國初期的政黨間爭奪司法權的惡鬥。新政時羅斯福總統與最高法院的互動也是經典的案例。總統所推出的一系列凱因斯式的經濟政策被聯邦最高法院宣告違憲,羅斯福總統為了反擊,修法增加最高法院法官人數,最後雖未成功,卻也成功嚇阻最高法院不再宣告其經濟政策違憲。值得注意的是,當時羅斯福總統聲望如日中天,而且總統任期並沒有兩任的限制,以上述的理論分析,羅斯福總統確實有控制司法的誘因。但無論如何,經過多次政黨輪替,幾十年過後,現在幾乎沒有人會質疑美國的司法不獨立的。

除了上述各國的例證外,Andrew Hanssen在American Economic Review上的文章,提供一個相對大樣本的實證分析,他發現共和黨與民主黨競爭越激烈的州,州法院的法官越獨立。而這與Ramseyer與Rasmusen的理論不謀而合。

總結而言,從政治人物的理性決策出發,理論預測,在一黨獨大下,政治人物傾向控制司法,而在多次政黨輪替後,則會傾向使司法獨立,而這樣的分析,可以日本、台灣、美國的情況作為例證,並輔以Andrew Hanssen的量化實證加以驗證。結果顯示,賽局的分析,確實對司法獨立的議題帶來一定的洞見。了解這樣的機制後,衷心期待,台灣的司法會越來越獨立。

暴龍

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"Why are you jurists silent about that which you concerns ? ---- "Giorgio Agamben 暴龍,恐龍法律人兼經濟學學徒,肉食類,但喜歡吃地瓜葉。