缺學生的不只大學!207 所小學的招生警鐘

教育經濟學人口
最近大學整合,「高教 105 大限」、「虎年海嘯」這些關鍵字曝光率大增。過去看著分數後段大專嘲笑別人學店要倒了的鄉民,在陽明與交大點燃戰火後才驚覺原來自家招牌可能也有換(木)主的一天。然而當注意力全集中在今年青春洋溢的 18 歲虎年寶寶身上時,似乎沒有人注意到,18 - 12 = 6 歲的下一輪虎年寶寶,也將衝擊另一個長期被政策辯論遺忘的教育前線:國小。

虎年海嘯:思考現狀的契機

台灣的教育的神秘現象除了泰山壓頂的書包、習作和考卷以及鐵人般的學生,還有一個數十年的懸案:大家都同意教育有問題,但少有人同意問題是什麼。政策討論上也都集中在有升學考試的階段:國中與高中。點開教育部的「當前教育重大政策」的網站,共列出 26 項政策,其中編號 1 到 8 都是針對高中教育,但強調國小教育的只有「國民中小學英語教學合作團隊」一項,其餘是在美感教育、數位學習、棒球、自行車等與國高中一起露臉,比自己就佔了兩項的世大運還少。看來國小教育並不是政府特別需要宣導政策或宣示關心的階段。反正大家都在吵考試嘛。

但國小教育除了營養午餐,難道就完全沒有議題定期浮出來被網路瘋傳一下嗎?仔細回想一下,也許你曾看過「廢校」、「裁併」這些關鍵字。而他們通常後面接的是「受教權」、「恐」、「受影響」。

所謂的「105 大限」和「虎年海嘯」,指的是台灣人不喜歡在虎年生小孩,使得虎年的粗出生率低於其它年度。如果一間學校本來招生已是左支右絀,一但碰上虎年奇低的出生率,就有可能找不到學生而整個年級唱空城。然而「我們學校很乖很吸引學生,一定是少子化帶壞它」難道是虎年學生入學時才有的現象嗎?

104年因少子化關係,目前僅二、三、六年級有學生。

這句話來自一間小學的網站上自述的「學校概況」,而 104 還不是虎年。在難得討論到台灣小學現況的時後,類似的論調在街頭巷尾的討論中屢見不鮮:

  1. 因為少子化所以有的學校招不到學生
  2. 因為招不到學生所以政府要裁併學校
  3. 因為學校要被裁併所以原本這些小孩的受教權被剝奪
  4. 然後,因為小孩的教育很重要所以學校絕對不可以裁併

以上這段推論看起來無懈可擊,但實際上除了第 2 個論點我們不知道政府實際上在想些什麼之外,其它 3 點全部都是錯的

第3 與第 4 點的錯誤是邏輯問題:裁併學校學生就沒地方上課嗎?這樣受教權一定會受影響嗎?為什麼一定不會因為新學校的老師同學而讓孩子的教育品質提高?1 而第 1 點的錯誤則是事實上的問題,剛好可以趁著「虎年海嘯」來襲思考一下我們國小教育的現狀。


沒有少子化,學校就會有學生了嗎?

我們先來檢驗「因為少子化所以沒學生」這個假說。依照台灣的學年制度,2015(104 年)入學的小朋友就是該年 9 月時滿 6 歲的小型人類。2 假設上面提到的這間學校沒有小到連 1 個一年級的學生都沒有,至少有 1 個好了,然後時間從 104 年往回推算到這些小型人類出生的 2009 年,假設台灣當時的粗出生率不是全球倒數的每千人 8.29,而是乘以 3 倍的 24.87。這樣我們的粗出生率大約在世界國家之間排上 50 多名,也一舉成為前百名內數一數二富有的國家(前百名舉 2015 的幾個例子給大家參考:第 1 名尼日、第 10 名莫三比克、20 剛果共合國、30 盧安達、40 厄利垂亞、50 萬那杜、60 柬埔寨)。3 這樣一來,這間神祕學校在 2015 九月隆重開學的那天,一年級就不會只有 1 個學生,而會有 ...

3 個。

所以就算粗出生率傲視已開發國家,一個年級的學生人數還是下象棋多一個,打橋牌打麻將還要導師來湊一桌。顯然少子化就算是沒有學生的原因之一,也不會是主要原因。產業轉向服務業後工作機會向都市集中、結婚的平均年齡上升、以及其他許多外在環境的變化,都不是倡導生育、說服年輕人增產報國就可以扭轉的趨勢。就算我們可以讓粗出生率追上柬埔寨,也不會改變可能有些學校一個年級 4、5 人的事實。那麼問題在哪呢?


猜猜看,台灣有幾間小校?

首先我們先來看看,台灣的「小校」現象只限於那些會上電視的學校嗎?呱牛整理了一下 103 學年度全台灣的公立小學(不含分校)的班級數目,結果如下:

全校班級數 學校數 累計百分比
1 - 6 班 948 36.43
7 - 12 班 423 52.69
13 - 18 班 277 63.34
19 班以上 954 100
公立學校總數 2602

從這裡我們可以看出來,全台灣平均每個年級在 1 個班以下的學校,就佔了小學總數超過 3 成。每年級平均只有 1 到 2 班的學校,加起來就超過全台灣小學的一半。可見經營上特別容易受到新生人數影響的並不是少數會上電視的學校,而是全台灣的普遍現象。

因此就算我們粗出生率趕上柬埔寨,當小校如此普遍,而全國共有超過 800 個班級每班人數在 4 人以下、3000 多個班級每班不到 10 人,等到每年 6 月左右媒體重新開始關注裁併校的議題,仍會有學校招生困難。這些學校也不限於一般感覺上學生就是會比較少的深山、部落、或是離島,而是遍佈全台灣。


105 大限倒楣的不只大學:207間小學的招生難題

那麼當媒體把焦點放在大學整合的同時,比現在正在考學測、唸指考的水深火熱中的高三生小了一輪,等著九月一到就要加入咱們永無止境的考試特技表演培訓班的虎年小朋友,他們又會面臨什麼樣的學校生態呢?咱們台灣現在號稱開放資料排名世界第一(到底是怎麼排出來的),那就用公開的資料來做一些簡單的檢查吧!

首先,你需要 ... 一個強者朋友。呱牛與強者我朋友(本人拒絕曝光)整理出台灣各小學學區所屬的里,在今年 9 月會滿 6 歲的學齡人口。最後全台灣共有 207 間小學「被虎年掃到」。這些學校2016 年九月可入學的人口比起 2015 少了超過 3 成,同時學區所屬的里的虎年小朋友少於 20 人。把這些學校按這人數畫成長條圖,藍色是 2016 年的學校分佈,另外也用紅色畫出同一批學校在 2015 年的分佈當做比較基準,結果就長這樣:

一個地區的學生人數每年總會有所增減,也不必然所有的里在 2015 年的 6 歲人口一定就會比 2016 高。這張圖代表的,就是被虎年的低新生兒人數掃到的這些學校。4這定義當然可以調整,但新生比前一年少超過 3 成,而且還得跟同一個里內的其他學校搶這不到 20 個虎年寶寶,大部分的校長應該會覺得有些頭痛。

那麼被虎年掃到的倒楣小校是深山、部落、或是離島的專利嗎?答案看下面這張 Google Maps 的地圖就知道了:

207 間小學,不管是天龍國還是中央山脈都通通有奬。黃色與綠色分別是各縣市教育局、處認定的「偏遠」和「特偏」小學,其他則是紅色。金、馬的小學自然也在榜上,但要擠進同一張地圖比較難。另外,有些縣市採「大學區」或類似制度,讓學生不用遷戶籍也能越區就讀。這制度舒緩了地圖中部分學校面臨的招生問題,但他們臨近的學校在學生越區就讀後,招生情況勢必又嚴峻了一些。


招不到學生有差嗎?

今天設想你唸的是這樣的小學,從小學一年級開始全班就 3 個人,你覺得怎麼樣?上課超無聊的啊!下課也只有同樣幾個小朋友,大家從一年級一路捉對廝殺到六年級畢業。這樣聽起來感覺很溫馨,但就社會化過程來說好像少了些什麼?

然後再假想今天你是教育局的公務員,你看到這小學 1 個年級只有 3 個人,你會花多少資源在它上面?台灣目前有許多這樣的小學沒有正式老師的職缺,只能年復一年尋覓代課老師。代課老師也許都很用心、教學的努力不下正式老師,但薪水遠不如正式老師也沒有退休金,學校人少所以雜事分下來每個人都一大堆。錢少事多還離家遠,很多學校每年暑假徵老師徵到快開學還找不到人。而對教育局來說,啊你一個年級才 3 個人,我哪會把人事費用在你這間學校上?

每年六月左右,報章雜誌開始注意到小學找不到老師。同樣的新聞一年洗一遍,反映的就是當迷你學校這麼多,預算又不夠每間學校都把老師請足。媒體通常習慣把這歸因於教育支出分配,事實是當我們的國小系統這樣設計,錢不管怎麼花恐怕還是都不夠分。另一個隱憂是這些學校雖然沒有集中在深山或離島,但大多還是在經濟環境比較弱勢的地區。這些小學的經營易於受學區內新生兒數量變化的影響,而這影響又累積在經濟狀況相對不佳的地區,長期而言對社會的未來是不公的隱藏來源。


在我們吵大學時消失的政策討論

從經濟學的角度來說,以上討論為什麼會有趣呢?首先是「教育」作為人力資本形成的方式,本身就是經濟學熱中討論的問題。另一個就是典型的經濟學邏輯:面對誘因,人們會如何反應?在缺乏一貫的政策討論下,每當有人想要改變現狀,只需要搬出「恐影響孩子的受教權」,高舉為孩子戰鬥的正義大旗就無需去弄清楚現狀是否有什麼問題。等到可能出現裁併,再由里長、校長各顯神通,看看誰找來的議員和媒體最能壓制各縣市的教育局、處。

目前雖然有選舉結束加持討論的氣氛,多數的教育政策辯論仍聚焦在高等教育和十二年國教。要改變國小政策缺乏討論的狀況,需要的就是改變討論的誘因:多多認識現狀,拒絕讓「恐影響孩子的受教權」的煙霧彈將問題拖延下去。105 大限也許會是個轉機:207 所小學面對的招生難題,也許終於能讓國小政策或得全面性的討論,將政策結構攤開來檢視。我們要每年暑假看著報紙為這些小學嘆氣呢?還是現在開始來想想,要怎樣才有辦法讓教育資源分配到這些小朋友身上?


延伸閱讀:國小要不要裁併?

看看延伸閱讀就會發現,這其實是個 10 年來都沒什麼改變的問題。就關學校、買校車的論點來說,上面的地圖顯示很多這類學校彼此之間其實距離不遠,Google Maps 算的車程有的還不到 10 分鐘。


  1. 相關辯論可以參考上面的延伸閱讀。

  2. 此為國民教育法施行細則第8條所規定。

  3. 此處台灣資料取自行政院的統計資訊網,跨國比較取自 CIA World Factbook

  4. 使用的資料包括內政部的人口統計、教育部的各級學校基本資料和學區劃分。因為我們無法得知這些小朋友實際上居住的地址,所以如果里內有重複的小學學區,這個里內的 6 歲人口就會被計入兩間不同的學校。因此這方法雖然有誤差,但結果會是高估學校 9 月入學的學生人數,因此問題還會比這裡所點出的又嚴重一些。


照片取自桑詩達

呱牛

呱牛

他撐著一根姑婆芋,走在龜裂的黑路,回到檜木林的家。撥開遮洞的蕨葉,嗅一嗅洞口,仍然只有自己的氣味。掛上包裹,勉強地排便、磨牙。呵了口氣,天亮中睡去。雨繼續在夢裏在森林裏落著。 - - " 小鼯鼠的看法 ",劉克襄