短期可能，但長期不是。無論多英明神武的幾大建設，或多遠見卓識的幾年計畫，都無法創造持續的經濟成長。政府在「持續性經濟成長」中的角色，是維持一套「有創新誘因」的遊戲規則。
上篇 我們討論了「暫時」的成長與「持續」的成長有何不同，並引用了世界銀行首席經濟學家 Paul Romer 知名的比喻「廚房」配上白經濟自製漫畫，來說明: 持續的成長來自源源不絕的「研發」以及「創新」。因此我們知道，要使經濟持續成長，就必須問：「什麼能提供研發與創新的『誘因』？」
本篇要順著這個角度討論「政府的角色。」
英明政府的建設與規劃？
政府主導的公共建設、產業政策、貿易策略等，到底能不能推動「持續的」成長呢？我認為不能。縱使政府有超人的預測和判斷力，總是能「準確」掌握經濟脈動、市場趨勢，知道什麼時候該發展什麼產業，這樣的政府也只能帶動「暫時的」成長。
為什麼再英明的政府，也只能帶來「暫時的成長」？回想一下上篇 Romer 廚房的故事，政府的建設與產業政策，本質上是「將現有的資源以公權力重新配置。」一個低度開發的社會可能因外部性、資訊缺乏或交通成本等因素，使資源配置在不效率的地方。這時，政府興建鐵路、架設通訊網路，或得到先進國家援助、引進資本、技術等，便能提升經濟與產出。然而，就像廚房的例子，這類的政策是在「原本的食譜下」烹煮更大量的食物，這樣的成長受到烹調方法和原料的限制，一旦生產已經達最高效率，或是援助停止，經濟成長便會停滯。
更何況，歷史告訴我們，政府通常不知道這麼多，尤其經濟成長到一定水平後，更難猜中市場的需要。更糟糕的是，政府若主導了錯誤的方向，反而造成資源浪費，或阻礙了創新的誘因。經濟學研究一再指出，政府部門對市場趨勢的理解，通常不是慢半拍就是猜錯了，資源運用較無效率，對新技術的運用也相對緩慢。因此，政府經常看中了某個產業，一心覺得自己看見了台灣的未來，於是花了大筆 (納稅人的) 錢，積極扶植特定產業，結果這些產業往往沒有發展起來。總而言之，若要仰賴政府準確配置資源來推動經濟成長，機會不大，而縱使政府猜對了，也只能帶來暫時的成長。
制度與成長
如果不透過公權力配置資源，政府該扮演什麼角色呢？近年來經濟學家紛紛指出：「制度 (institution)」對經濟成長影響甚大，以 Paul Romer 的話來說，經濟成長的關鍵在於社會運作的「秩序與規則 (orders and rules)。」
為什麼？因為制度創造了「誘因」。人們會依據誘因調整生產、消費、投資等等行為，如果一套制度提供了人們強烈的誘因投入生產，人們會想盡辦法將資源有效運用，而政府並不需要知道有效率的配置在哪裡。經濟學家 Daron Acemoglu 與 James Robinson 多年研究指出，人類歷史上許多文明的興衰都與制度的變遷關係密切，而工業革命後的英國之所以能持續成長，以及現代已開發國家的成長歷程，都與新制度的建立密不可分。(請參考：為什麼國家會失敗？)
Acemoglu 與 Robinson 認為，如果一個國家的制度，使得人們的生產成果由少數人擁有，那麽人們便沒有誘因增加生產， 將這類制度稱為「榨取型」經濟。若人們能享有自己的生產果實，且享用果實的權利受到制度良好的保障，人們便有誘因投入生產與研發，這類制度則稱為「擴納型」經濟。因此，持續性經濟成長能否出現，取決於擴納型經濟能否建立。值得注意的是，透過改善制度提升經濟成長，政府並不需要有超人的預測與判斷力，這是與產業政策相當不同之處。
台灣戰後的高速成長也是一個例子。經濟學家 吳聰敏 分析台灣戰前、戰後的產業發展，並對比政府的制度變遷。吳聰敏指出，經濟管制的解除與稅制改革，使得市場經濟得以建立，是台灣戰後高成長的關鍵 ([1], [2])。各國研究也發現，光是美國援助，引入資本及技術，不必然能促成高成長。二戰結束以來，許多發展中國家都得到援助，台灣只是其中一個案例，然而多數國家並未因此而出現高成長，因為這些國家的制度沒有改變，縱使有可觀的資源湧入，也無法有效運用，甚至落入了集權者的手裡。
維持「有創新誘因」的制度
了解了制度的重要，更進一步要問，什麼樣的制度有助於研發與創新呢？我從自己的閱讀中，整理出兩個面向與大家分享
- 讓人們能享受自己創新的成果
- 讓更多人投入創新的行列
研發與一般生產相當不同，研發的產出物是新的「想法 (idea)」及「知識 (knowledge)」。相對於其他有形的商品或服務，無形的想法和知識至少有 2 個特徵。首先，它們更難定義所有權 (請參考: 產權的法律保護模式)，一個新想法的出現不容易，但新想法一旦出現，他人卻很容易學習或模仿，如果人們不能享有自己的創新成果，並避免他人使用，那麼大家都等待他人研發，自己在仿效就好，社會就缺乏創新的誘因。因此，如何增進智慧財產權的保障，便是經濟持續成長的重要課題。在全球化的市場中，智慧財產不僅在國內需要保障，台灣有許多出口產業，若能透過國際貿易談判、貿易協定等規約，避免他國瓢竊我國生產者的智慧財產，將為國內生產者提供相當大的研發誘因。
再者，研發的成果很難預測，但「三個臭皮匠，勝過一個諸葛亮。」創新之所以為「新」，就是因為出現之前沒有人知道，就單一研發者來說，有時投入一堆資金與時間研發，卻難有成果，但有時靈感一來，新想法就出現了。儘管如此，統計上能克服這個問題，越多人參與研發，創新在這些人當中出現的機率就越大，像是腦袋的聚集經濟一般。因此，少數大企業投入大筆資金研發，不如眾多中小企業都設置一定規模的研發部門。
如何讓更多生產者有誘因投入研發呢？經濟學的啟示是：市場越競爭，越有誘因研發。在競爭的市場與智慧財產的保護下，企業若自己沒有研發，只能生產別人也有能力生產的產品或服務，競爭的結果會使利潤壓低。唯有透過研發，創造他人短期內無法使用的新技術，便能在市場上取得一定的議價能力，獲取利潤。反之，如果市場是由「政商關係」良好的少數大企業所壟斷，一方面大企業本身不需要創新便能獲利，再方面縱使投入研發，市場上廠商不多，因此缺乏眾志成城的效果。(請參考: 請認明黨國資本主義) 因此，一方面積極保護智慧財產，在方面促進市場競爭，杜絕政商關係所促成的市場壟斷，減少政府扶植或保護的產業，都是從制度上建立創新誘因的方式。
我用下方這張圖整理了目前為止的論點，希望有助於讀者理解我的推論過程，也有助於準確地批評這套邏輯。接著，我想用這套邏輯，簡短評論一下小英政府的產業政策。
「鼓勵創新」的產業政策？
讀者可能會想，既然創新能帶動成長，那麼小英政府的 五大產業創新研發計畫是不是就能推動經濟成長？
我認為不能，雖然名字裡有「創新」和「研發」兩個詞，但只要閱讀計劃的內容，讀者便會發現，它的邏輯與我上面討論的完全相反。總歸而言，小英政府的計畫，還是沒有跳脫政府主導的「計劃經濟」思維。
首先，這個計畫的內容幾乎沒有提到智慧財產。再者，政府是以「產業專家」的姿態，列出「政府挑選」的重要產業，再投入大量資源建立「政府指定」的研發基地，挑選「政府覺得」有潛力的廠商進入，針對「政府認為」有潛力項目補貼研發。這跟上幾代政府唯一的差別，只是挑選的產業不一樣，但每一步都仍舊是計劃經濟，湯雖然換了，藥卻沒換。
政府怎麼知道誰有潛力？它的判斷是正確的嗎？標準是什麼？多麽希望不是政商關係，但讀者覺得呢？
「用國家計畫完成產業升級。」這個思維已掉入了本文一開始提出的困境。更進一步，以計劃經濟扶植特定產業，本身就降低了研發的誘因，因為政府扶植的產業面對的競爭較小，又只有挑選過的產業參與研發，由「少數」、「受政府扶植」的企業投入研發與創新，從前一小節提出的 2 個標準來看，這樣的制度並沒有提供研發的誘因，只是砸了大把納稅人的錢，在名為「鼓勵創新」的產業補貼上而已。
縱使口號裡主打著「研發」和「創新」，我們終究很難告別口號經濟，你覺得呢？
結語
經濟成長是個複雜的課題，經濟學家之間也有許多不同看法。這 2 篇文章的重點，不是斬釘截鐵的結論，而是透過「誘因」的思考，強調「制度」對於經濟成長的重要，如果政府忽略制度，未考慮誘因，而把社會當成一台龐大的機器，信誓旦旦地對它下指令，那最終的結果往往不如預期，甚至適得其反。
這裏我只提到了「制度」的大致概念與原則，並未具體說明要怎麼根據誘因設計制度。經濟學當中有「機制設計」的研究，專門探討這個問題，近期白經濟也將推出先關文章，介紹機制設計的基本概念，有興趣的讀者請繼續追蹤我們喔！
封面圖片由 白經濟 達文西 繪製